La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, ha previsto dos mecanismos de acción para que la Contraloría General del Estado le permita resarcir los daños o perjuicio ocasionados por los servidores o terceros a los bienes y recursos públicos de las instituciones del Estado. Al respecto, el artículo 53 de dicha ley, establece: predeterminación o glosa; y, mediante el procedimiento de orden de reintegro.
Glosa o predeterminación
Al revisar, la LOCGE, nos encontramos que el artículo 53 número 1, establece como mecanismo a la glosa o predeterminación para resarcir el perjuicio económico ocasionado al Estado. Este mecanismo nace cuando existen desembolsos con fundamento legal o contractual, así como existe entregas de obras, bienes o servicios. La característica de estas circunstancias radica en que según Rivas se lleva a cabo producto de un egreso de las arcas del Estado o Institución Pública no justificado. (Rivas, “Función controladora del Estado ecuatoriano”, 33.).
Podemos sacar como conjetura que el mecanismo de glosa o predeterminación deviene del hecho que existen egresos no justificados pero que fueron legales. Entonces estamos frente a conductas lícitas, pero no justificadas. Según Rojas, ésta “responde, a pesar de que su actuación ha sido apegada al ordenamiento jurídico, o cuando ha funcionado o se cumplido (sic) todas las reglas técnicas prescritas”. (Rojas, “Derecho administrativo y derecho procesal administrativo”, 463). A manera de ejemplo podríamos citar aquellos casos en los que productos que deben ser entregados por ocasión de un contrato público pero estos productos no se ajustan a lo especificado en los términos de referencia o entregan otros con diferentes características.
Dicho esto, analicemos el procedimiento que establece la ley para determinar responsabilidad civil vía glosa o predeterminación:
- En la práctica administrativa, luego de aprobados los informes y memorando, se elaboran oficios de predeterminación que son notificados a la o las personas implicadas sean servidores públicos o personas naturales o jurídicas de derecho privado. Esta notificación se hace en los términos que establece el artículo 55 de la LOCGE, puede efectuarse en persona, por boleta dejada en el domicilio del interesado, por correo certificado o por correo legalmente autorizado, en el casillero judicial que se hubiere señalado para el efecto.
- Una vez notificado el sujeto, se le concede el plazo de sesenta días para que contesten y presenten las pruebas correspondientes a los fundamentos de hecho; además, debe presentar de considerarlo pertinente, los fundamentos de derecho que le asisten.
Este aspecto constituye una garantía constitucional con el objeto de obtener elementos de juicio que permitan esclarecer la responsabilidad civil, en función de lo contemplado en el artículo 76 número 7 letras b) y h) de la Constitución de la República del Ecuador.
- Pasado los 60 días plazo, la Contraloría General del Estado expide su resolución, misma que debe contener los preceptos de la motivación determinada en el artículo 76 número 7 letra l) de la Constitución.
Orden de reintegro
Este mecanismo está contemplado en el artículo 53 número 2 de la LOCGE, que dice: “2. Mediante órdenes de reintegro, en el caso de pago indebido. Se tendrá por pago indebido cualquier desembolso que se realizare sin fundamento legal o contractual o sin que el beneficiario hubiere entregado el bien, realizado la obra, o el servicio, o la hubiere cumplido solo parcialmente…”.
Estamos frente a una conducta ilícita que, en palabras de Rojas, es “aquella actuación que se opone o infringe el Ordenamiento Jurídico, entendido éste en forma amplia, es decir, abarcando las normas escritas o formales, las no escritas o informales, a saber, las normas de la lógica, la técnica, la conveniencia y elementos de justicia”. (Rojas, “Derecho administrativo y derecho procesal administrativo”, 461).
Lo cual nos lleva a la conclusión de que el mecanismo para resarcir el perjuicio económico causado al Estado por conductas ilícitas permite activar el procedimiento determinador de responsabilidad civil vía orden de reintegro.
Con estas puntualizaciones, analicemos el procedimiento que establece el artículo 53 número 2 de la LOCGE para determinar responsabilidad civil vía orden de reintegro:
- En la práctica, la orden de reintegro inicia con oficios individuales de órdenes de reintegro, obviamente luego de aprobados los informes de auditoria y memorando resumen. Con este oficio se comunica a los sujetos sobre los hechos que se presume que causaron un perjuicio económico al Estado.
Los oficios son notificados a la o las personas implicadas sean servidores públicos o personas naturales o jurídicas de derecho privado, mismos que al igual que las glosas la notificación se procede sobre la base de lo que establece del artículo 55 de la LOCGE.
- Una vez notificado, la LOCGE establece dos escenarios: 1. se le concede el plazo improrrogable de noventa días para que efectúen el reintegro; o, 2. En el transcurso del plazo solicite la reconsideración de la orden de reintegro expresar por escrito los fundamentos de hecho y de derecho y, de ser del caso, adjuntarán las pruebas que correspondan.
Esto implica que el procedimiento determinador es más directo y el resarcimiento del perjuicio económico es inmediato; pues, tan sólo con la notificación del oficio se le conmina al sujeto a que en noventa días reintegre los valores que supuestamente causó perjuicio económico por tratarse de conductas, en la que se hizo desembolsos sin fundamento legal o contractual, es decir, se trata de conductas ilícitas en que la ley no tiene reparos en pedirle al sujeto reintegre los valores inmediatamente.
Al efectuarse el reintegro, se entendería que se acepta expresamente la responsabilidad civil; pero, el sujeto de responsabilidad tiene otro escenario, esto es, pedir la reconsideración de la orden de reintegro. En términos simples, significa que el sujeto no se allana a la responsabilidad civil y, por consiguiente, presenta sus argumentos de hecho y de derecho, dándole la posibilidad de presentar pruebas a su favor.
Con ello da paso a que se cumpla lo dispuesto en el artículo 76 número 7 letras b) y h) de la Constitución y que se obtenga nuevos elementos de juicio que permitan esclarecer la responsabilidad civil.La Contraloría General del Estado se pronunciará en el plazo de treinta días contado a partir de la recepción de la solicitud de la reconsideración y su resolución será definitiva, pero podrá impugnarse en la vía contencioso administrativa.
Autor: Hans Coloma